【編者按】
11月8日，新修訂的《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱《文物保護法》）公布，將于2025年3月1日起施行。從2013年全國人大常委會提出開展《文物保護法》的修訂研究工作，到2024年公布，十余年的修法工作終于畫上圓滿句號。
本刊邀請三位文化遺產法制領域的專家撰文，就新修訂的《文物保護法》中的重點、亮點進行解讀，以饗讀者。
文物保護工作的高質量發(fā)展離不開法治的保障。其中，《文物保護法》是我國文物保護法律體系的基礎。新修訂的《文物保護法》針對文物保護實踐中出現(xiàn)的問題、社會各方面的關切作出了回應，進一步完善了文物保護制度體系，為賡續(xù)中華文脈、建設文化強國健全了制度基礎。
一、明確文物定義，完善保護范圍
“文物”概念事關科學界定保護范圍，對于明確保護對象、準確適用法律意義重大。修訂后的《文物保護法》采取了“概括式定義”加“列舉式限定”的立法方式，首次對“文物”給出定義，明確了文物是“人類創(chuàng)造的或者與人類活動有關的，具有歷史、藝術、科學價值”的“物質遺存”。這樣的定義方式突出了“文物”概念的本質特征與價值導向，符合國際文物保護慣例，既能為文物保護實踐提供明確的指引，便于實務人員準確地把握立法本義，提升文物保護工作的有效性與針對性，又保留了一定的靈活性，為將文物保護制度適用于新興文物類型留出了空間。
在明確文物概念的同時，《文物保護法》還通過新增保護類別來拓展保護范圍。例如，對于不可移動文物，修訂后的《文物保護法》在原來核定公布為文物保護單位的基礎上，增加規(guī)定登記公布為未定級不可移動文物的保護類別，并將原址保護、規(guī)劃制度等適用到這一類別，拓展了不可移動文物的保護范圍、豐富了保護方式。
二、強化預防性保護，防止建設活動破壞
在現(xiàn)代工業(yè)社會，人類活動成為破壞文物的重要原因，特別是各類建設工程，給文物安全帶來了嚴重的威脅。僅靠事后性保護、搶救性保護已無法有效保障文物安全，需要預先通過技術監(jiān)測、制定規(guī)劃等手段，評估、分析并控制潛在危險。對此，新修訂的《文物保護法》將政策層面提出的預防性保護等要求予以法定化：
在原則層面，強調了文物資源的不可再生性，明確基本建設、旅游發(fā)展必須把保護文物放在第一位，依法嚴格落實文物保護與安全管理規(guī)定，防止建設性破壞和過度商業(yè)化。在程序層面，增加了土地開發(fā)、工程建設前的文物調查與考古勘探程序。要求在舊城區(qū)改建、土地成片開發(fā)中，縣級以上地方人民政府應當事先組織進行相關區(qū)域內不可移動文物的調查，及時開展核定、登記、公布工作，并依法采取保護措施；針對地下文物則要求在進行土地出讓或土地劃撥前，由文物行政部門先行組織開展考古調查與勘探，以避免土地開發(fā)與建設對地下文物造成破壞。在制度層面，完善了文物保護規(guī)劃制度，擴大了規(guī)劃保護的適用范圍與適用對象。
這些規(guī)定意味著政府在制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、進行區(qū)域和城市開發(fā)等建設活動的早期，就需要將文物保護工作作為重要的考量因素，設計并實施相關的保護措施，使得政府在推動經(jīng)濟發(fā)展和文化傳承兩方面的責任得到更加均衡的配置。
三、推動文物合理利用，實現(xiàn)文物價值
通過科學的制度設計，在確保文物安全的同時，更好地實現(xiàn)在保護中利用、在利用中傳承的目標，是文物保護法律制度設計面臨的重要課題與任務。
對此，修訂后的《文物保護法》更加注重兼顧文物安全與文物合理利用，推動構建科學的文物開發(fā)利用制度：其一，明確了“保護第一、加強管理、挖掘價值、有效利用、讓文物活起來”的工作要求，強調在確保文物安全的前提下突出社會效益，為社會提供多樣化多層次的文化產品與服務。其二，針對不可移動文物，明確了文保單位應當“盡可能向社會開放”的原則，在強調保障文物安全的同時，開展不可移動文物價值的挖掘闡釋與針對性的宣傳講解。其三，對于可移動文物，要求文物收藏單位改善服務條件、提高服務水平，依法通過舉辦展覽，以及為教育教學、科學研究等提供支持和幫助等方式，促進館藏文物價值的轉化與實現(xiàn)。
四、提升執(zhí)法效能，加大威懾力度
文物保護對于歷史文化傳承、民族精神維系具有長期、巨大的意義，然而，這些價值往往難以量化，由此出現(xiàn)了一些地方政府和市場主體忽視履行文物保護義務的短期行為。因此，文物保護制度的落實必須建設高效的監(jiān)管執(zhí)法體制機制，同時匹配能夠有效制裁、威懾違法行為，從經(jīng)濟動機層面遏制違法、投機行為的法律責任體系。
強化監(jiān)管執(zhí)法效能、合理設置文物違法的法律責任，加大對文物違法的處罰力度與追究力度，是此次修法的重點之一。其一，針對過去廣受詬病的文物行政部門缺乏監(jiān)管執(zhí)法相關權限的問題，法律明確授予其進行現(xiàn)場檢查，查閱復制有關文件資料，查封、扣押涉嫌違法活動的場所、設施或者財物等采取強制措施的權限。其二，對于罰款，最高可罰一千萬元；對于存在違法所得者，處以兩倍到十倍罰款。其三，進一步豐富了文物違法的法律責任種類與形式，增加規(guī)定了責令承擔相關文物修繕和復原費用、吊銷許可證書等規(guī)制措施，從而更好地實現(xiàn)懲罰、糾正文物違法行為的立法目標。其四，明確了文物違法的“雙罰制”原則，規(guī)定單位違法受到行政處罰，情節(jié)嚴重的，執(zhí)法機關得對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以罰款，從而使責任落實到人，更好地實現(xiàn)文物執(zhí)法威懾違法、預防違法的作用。最后，確立了文物保護檢察公益訴訟制度，使得文物保護檢察公益訴訟的提起無須再“借道”國有財產保護公益訴訟、英烈保護公益訴訟等路徑，有利于充分發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督作用，督促行政機關充分、及時履行文物保護的職權，加大文物保護力度，構建共同配合、權責明確的文物保護體系。
（作者：趙鵬，系中國政法大學法治政府研究院院長、教授）
