習(xí)近平總書記指出，“金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分”。地緣政治、大國博弈與數(shù)字革命等多重因素，推動世界百年未有之大變局加速演變，由于我國在金融法律體系、金融監(jiān)管體系和金融風(fēng)險處置體制機制等方面尚有一些薄弱環(huán)節(jié)亟待加強，國家金融安全面臨著諸多風(fēng)險與挑戰(zhàn)。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）對金融法治工作作出全面系統(tǒng)部署，將制定金融法、完善金融監(jiān)管體系等作為深化金融體制改革的核心舉措。新征程上，應(yīng)立足新時代我國金融安全風(fēng)險防范化解實踐，樹立動態(tài)協(xié)同的金融法治觀，不斷強化國家金融安全的法治保障。
把握好兩對重要關(guān)系
2023年中央金融工作會議指出，要著力推進(jìn)金融高水平開放，確保國家金融和經(jīng)濟(jì)安全。黨的十八大以來，金融領(lǐng)域法治建設(shè)步伐顯著加快，在金融法治理論研究和金融風(fēng)險防范化解方面取得豐富成果。但面對復(fù)雜多變的金融風(fēng)險和接踵而至的巨大挑戰(zhàn)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險隱患仍然存在，尤其是金融監(jiān)管和治理能力薄弱問題較為突出。加強國家金融安全的法治建設(shè)，需要深刻認(rèn)識并妥善處理國家金融安全與國家安全的關(guān)系、國家金融安全與對外開放的關(guān)系。
國家安全是中國式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)的基礎(chǔ)，金融安全是國家安全的重要組成部分，是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的一件帶有戰(zhàn)略性、根本性的大事。黨的二十大報告強調(diào)加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線?！稕Q定》進(jìn)一步強調(diào)要“制定金融法。完善金融監(jiān)管體系，依法將所有金融活動納入監(jiān)管，強化監(jiān)管責(zé)任和問責(zé)制度，加強中央和地方監(jiān)管協(xié)同”。這一系列論述反映了黨對新時代金融安全工作的高度重視，也反映出金融法治在維護(hù)和保障國家高水平安全過程中應(yīng)發(fā)揮重要作用。金融安全既是經(jīng)濟(jì)安全的具體方面，也與總體國家安全觀下的其他國家安全領(lǐng)域有著緊密的關(guān)聯(lián)，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動、切實保障國家長治久安的關(guān)鍵。
國家金融安全是推進(jìn)金融高水平開放的底線。金融高水平對外開放是深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實現(xiàn)金融高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記在主持十九屆中共中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時指出，要提高金融業(yè)全球競爭能力，擴大金融高水平雙向開放，提高開放條件下經(jīng)濟(jì)金融管理能力和防控風(fēng)險能力，提高參與國際金融治理能力。中央金融工作會議提出堅定不移走中國特色金融發(fā)展之路的“八個堅持”，將“堅持統(tǒng)籌金融開放和安全”作為重要組成部分，明確要著力推進(jìn)金融高水平開放，確保國家金融和經(jīng)濟(jì)安全。《決定》為法治保障金融高水平開放工作作出全面部署，特別提出要強化開放條件下金融安全機制。這些都表明，推進(jìn)金融高水平開放，必須將維護(hù)國家金融安全作為前提和基礎(chǔ)。
關(guān)注金融科技的風(fēng)險監(jiān)管
政府進(jìn)行金融監(jiān)管的必要性源于負(fù)外部性效應(yīng)、信息不對稱等金融市場的不完全性，以及風(fēng)險易積聚性、易爆發(fā)性等金融體系的脆弱性。作為市場活動的金融與作為監(jiān)管者的政府之間的互動規(guī)律，決定了金融安全必須由金融法治加以保障。現(xiàn)代金融強國建設(shè)背景下的金融安全，具有三個基本特征。一是科學(xué)性，即金融安全的界定與維護(hù)都需要遵循金融基本原理和規(guī)律；二是發(fā)展性，即金融安全的內(nèi)涵與外延隨著經(jīng)濟(jì)社會演變、國際國內(nèi)形勢及重要金融危機事件而不斷發(fā)展；三是統(tǒng)籌性，即金融安全囊括傳統(tǒng)與新型、國際與國內(nèi)等多種風(fēng)險類別，較之于金融穩(wěn)定內(nèi)涵更豐富、維度更全面。
金融監(jiān)管的客體是充滿技術(shù)性、復(fù)雜性、發(fā)展迅速的動態(tài)金融市場。隨著區(qū)塊鏈、云計算、人工智能等技術(shù)深度賦能金融服務(wù)全流程，金融科技所帶來的國家金融風(fēng)險形態(tài)日趨復(fù)雜。一方面，金融科技在與信貸、理財?shù)葌鹘y(tǒng)金融活動緊密結(jié)合下成為傳統(tǒng)金融風(fēng)險的放大器，大量中小金融機構(gòu)的科技外包合作模式也成為金融風(fēng)險的主要傳導(dǎo)來源，可能進(jìn)一步加速整個金融體系的期限錯配與貨幣錯配；另一方面，科技賦能下涌現(xiàn)出新的市場中介主體、金融體系中的新網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，其業(yè)務(wù)范疇與其他金融機構(gòu)有廣泛而深入的關(guān)聯(lián)，由此出現(xiàn)金融云服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的運營服務(wù)風(fēng)險，形成金融與網(wǎng)絡(luò)市場、金融與實體經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險外溢與風(fēng)險交織，進(jìn)一步加快風(fēng)險傳導(dǎo)速度和蔓延程度。
防范化解金融科技應(yīng)用這一類新型國家金融安全風(fēng)險，需要注重金融法治的動態(tài)性與協(xié)同性，從而形成多層次的法治應(yīng)對。在金融網(wǎng)絡(luò)與基礎(chǔ)設(shè)施安全這一外層，應(yīng)努力提高金融部門的網(wǎng)絡(luò)韌性，減少金融中介機構(gòu)之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)性，形塑出保障技術(shù)服務(wù)多樣性的金融監(jiān)管規(guī)則，形成與市場發(fā)展、技術(shù)發(fā)展“同頻共振”的金融科技監(jiān)管模式。在金融科技創(chuàng)新行為這一中層，應(yīng)形成法律和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)共同作用的金融科技安全規(guī)范體系，以及金融機構(gòu)監(jiān)管、數(shù)據(jù)安全保護(hù)和新興科技治理的協(xié)同執(zhí)法體系。在金融服務(wù)行為這一內(nèi)層，應(yīng)將執(zhí)行金融活動的企業(yè)作為監(jiān)管切入點，基于“活動”和“實體”的監(jiān)管并重而行，同時保障各金融監(jiān)管部門協(xié)同利用科技手段有效識別和精準(zhǔn)鎖定金融風(fēng)險。
樹立動態(tài)協(xié)同的金融法治觀
面對金融改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)日益繁重的現(xiàn)實情況，應(yīng)當(dāng)以動態(tài)協(xié)同的金融法治觀保障國家金融安全，強調(diào)金融法治發(fā)展的與時俱進(jìn)和守正創(chuàng)新。金融市場的試錯、容錯、糾錯等多樣化現(xiàn)實需求，決定了需要行政、社會和市場三類機制之間的深度嵌入與有效互動，以治理動態(tài)性應(yīng)對金融市場動態(tài)性。同時，動態(tài)協(xié)同的金融法治觀還對應(yīng)著國家金融安全結(jié)構(gòu)與功能的動態(tài)性，需要從總體國家安全觀的系統(tǒng)性、動態(tài)性的視角思考。從這個意義上來看，應(yīng)當(dāng)將在法治軌道上實現(xiàn)國家金融治理的現(xiàn)代化作為動態(tài)協(xié)同金融法治觀的基本方向，注重全面覆蓋境內(nèi)市場與境外市場、金融安全與科技創(chuàng)新以及金融市場與基礎(chǔ)設(shè)施等場景。以動態(tài)協(xié)同的金融法治觀保障國家金融安全，體現(xiàn)在金融法律制定、金融監(jiān)管執(zhí)法和金融對外開放的全過程中。
一是金融法律制定的動態(tài)協(xié)同。在制定金融領(lǐng)域基本性法律的基礎(chǔ)上建立定期修法機制，是不斷適應(yīng)金融發(fā)展實踐需要的有效舉措，以實現(xiàn)金融市場實際需求與立法程序之間的平衡。具體來看，應(yīng)當(dāng)將金融法作為金融領(lǐng)域的基本性法律，與其他金融法律法規(guī)共同構(gòu)成完備有效的金融法律體系。同時，建立定期修法機制，通過提高金融法律修改頻率實現(xiàn)金融領(lǐng)域立法的動態(tài)調(diào)整，實現(xiàn)立法對金融市場發(fā)展現(xiàn)實需求和風(fēng)險防控目標(biāo)的高效適配。此外，應(yīng)當(dāng)推動金融法律規(guī)范與金融倫理指引的融合：由金融法律以強制性規(guī)范保障基本秩序，明確金融科技發(fā)展、金融資本流向的“剛性底線”；由金融倫理以社會價值的普遍認(rèn)同塑造合法性基礎(chǔ)，為金融風(fēng)險圈定“柔性邊界”；將反映社會主義核心價值觀和金融公平理念的倫理要求及時上升成為法律原則和規(guī)則，賦予其可執(zhí)行效力。
二是金融監(jiān)管執(zhí)法的動態(tài)協(xié)同。首先，要減少監(jiān)管機構(gòu)與市場主體之間、監(jiān)管機構(gòu)之間的信息不對稱，避免因信息獲取者之間的數(shù)據(jù)差而產(chǎn)生監(jiān)管信息差、知識差，緩解監(jiān)管制度和執(zhí)法實踐相較市場創(chuàng)新的滯后性。其次，優(yōu)化金融監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)同聯(lián)動。通過進(jìn)一步完善金融監(jiān)管體制，明確中央金融委員會在金融安全與發(fā)展中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)角色，發(fā)揮中國人民銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定方面的審慎監(jiān)管職責(zé)，落實國家金融監(jiān)管總局在金融消費者保護(hù)方面的統(tǒng)籌負(fù)責(zé)職責(zé)，建設(shè)健全與央行、證監(jiān)會的金融消費者保護(hù)工作協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)監(jiān)管權(quán)力的合理配置和有效協(xié)同。最后，推動金融監(jiān)管機構(gòu)與數(shù)據(jù)監(jiān)管機構(gòu)開展執(zhí)法協(xié)作，與國家數(shù)據(jù)局等數(shù)據(jù)流通利用機構(gòu)做好金融數(shù)據(jù)流通頂層設(shè)計，以數(shù)據(jù)監(jiān)管與金融監(jiān)管的跨領(lǐng)域、跨部門協(xié)同，保障數(shù)據(jù)與金融在要素資源層面的共同發(fā)展。
三是金融對外開放的動態(tài)協(xié)同。高水平對外開放的核心特征之一就是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的制度型開放，打造透明穩(wěn)定可預(yù)期的制度環(huán)境。首先，應(yīng)主動對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在金融領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)相通相容，優(yōu)化合格境外投資者制度。其次，深化開放條件下金融安全工作的協(xié)調(diào)體制機制，強化海外利益和金融投資風(fēng)險預(yù)警、防控、保護(hù)體制機制，加強金融安全領(lǐng)域國際執(zhí)法合作，健全金融領(lǐng)域的反制裁、反干涉和反“長臂管轄”機制。最后，積極參與并引領(lǐng)國際金融治理，主導(dǎo)完善金磚國家應(yīng)急儲備安排，提升金磚國家共同應(yīng)對外部金融沖擊的能力，并在跨境支付、數(shù)字人民幣推廣、綠色金融等多個主題下拓展金磚國家的金融市場互通與監(jiān)管合作，為合力應(yīng)對國際金融風(fēng)險提供中國方案。
（作者：郭靂，系北京大學(xué)法學(xué)院院長）
