黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出：“推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償，健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償。”習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治?！?024年4月6日，國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》（以下簡稱《條例》），自2024年6月1日起施行?！稐l例》以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，為繪就美麗中國建設(shè)新畫卷提供了重要制度保障。《條例》對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆绞?、保障和監(jiān)督管理等作了明確規(guī)定，標(biāo)志著我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)入法治化新階段。貫徹落實《條例》，有助于推動我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作系統(tǒng)、科學(xué)、有效落實，提升全社會生態(tài)保護(hù)能力，維護(hù)國家生態(tài)安全。
一、譜寫我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法治化新篇章
我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度最早可追溯到20世紀(jì)90年代，當(dāng)時以退耕還林還草等重點(diǎn)生態(tài)工程實施的補(bǔ)償為主。2005年，黨的十六屆五中全會審議通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，加快建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》。這些政策措施相繼出臺，促進(jìn)了我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的法律法規(guī)不斷完善、補(bǔ)償要素不斷豐富、補(bǔ)償方式持續(xù)創(chuàng)新、補(bǔ)償實施范圍不斷擴(kuò)大。
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作為建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措。《條例》是落實生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)、調(diào)動各方參與生態(tài)保護(hù)積極性的重要制度抓手。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已進(jìn)入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段，但生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期。必須以更高站位、更寬視野、更大力度來謀劃和推進(jìn)新征程生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，譜寫新時代生態(tài)文明建設(shè)新篇章?！稐l例》出臺，有利于完善生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)長效投入制度體系；有利于推動改善生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)區(qū)域間合作、推動生態(tài)保護(hù)主體的正向激勵；有利于構(gòu)筑國家生態(tài)安全屏障、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；有利于提高各方面貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的認(rèn)識自覺和行動自覺，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)化為全體人民的共同行動。
二、確立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基本制度規(guī)則
目前，我國基本建成世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。但依然存在補(bǔ)償主體不夠清晰、受償對象尚不準(zhǔn)確、補(bǔ)償依據(jù)不夠精準(zhǔn)、多元化補(bǔ)償方式欠缺、監(jiān)管力度不強(qiáng)、獎懲力度薄弱等問題。習(xí)近平總書記在2023年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)，“要堅持系統(tǒng)觀念，對突出生態(tài)環(huán)境問題采取有力措施，不斷增強(qiáng)各項工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。《條例》堅持問題導(dǎo)向，從實際出發(fā)，將行之有效的經(jīng)驗做法以行政法規(guī)形式固定下來，明晰了各主體責(zé)任；確立了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基本制度規(guī)則，并為今后各地區(qū)各部門結(jié)合實際，繼續(xù)探索創(chuàng)新留出必要的制度空間，保證了系統(tǒng)性和協(xié)同性。
縱向補(bǔ)償機(jī)制突出了有為政府的重要性。《條例》明確了國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，對開展重要生態(tài)環(huán)境要素保護(hù)的單位和個人加大補(bǔ)償力度?！稐l例》規(guī)定由中央或省級地方財政采用均衡性轉(zhuǎn)移支付或者項目資金投入的方式，給生態(tài)建設(shè)者、生態(tài)保護(hù)者資金、勞務(wù)、項目等多元方式的補(bǔ)償。在中央財政分類上，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、財政承受能力、生態(tài)保護(hù)成效等因素分類確定，且有關(guān)中央財政分類補(bǔ)償規(guī)則應(yīng)當(dāng)分領(lǐng)域制定。在地方政府投入方面，《條例》要求有關(guān)地方人民政府在中央財政分類補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)實際建立分類補(bǔ)償制度，及時落實資金，加大補(bǔ)償力度。
橫向補(bǔ)償機(jī)制突出了地區(qū)間協(xié)作的重要性?！稐l例》規(guī)定，根據(jù)生態(tài)保護(hù)實際需要，上級人民政府可以組織、協(xié)調(diào)下級人民政府之間開展地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。上級政府及其職能部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合生態(tài)保護(hù)實際需要，提前介入、居中協(xié)調(diào)，加快推動下級地方政府之間建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，采用“列舉+概括+強(qiáng)調(diào)”的方式細(xì)化了橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍。同時，《條例》明確規(guī)定，若相關(guān)地方人民政府之間無法自行協(xié)商解決爭議，需要報請共同的上一級人民政府協(xié)調(diào)解決。這種基于權(quán)威性而形成的調(diào)解、裁決方案容易得到高度尊重和切實履行。《條例》還規(guī)定了橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的主要內(nèi)容。補(bǔ)償協(xié)議構(gòu)成了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制載體，標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境“行政治理”向“契約治理”的重大轉(zhuǎn)向，能夠較好地促進(jìn)各地區(qū)的責(zé)任共擔(dān)和利益共享。
市場機(jī)制突出了各方主體參與的重要性。《條例》強(qiáng)調(diào)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場化發(fā)展，鼓勵企業(yè)、公益組織等社會力量參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，拓展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)模式、推動生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，鼓勵、引導(dǎo)社會資金建立市場化運(yùn)作的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金。《條例》還規(guī)定鼓勵企業(yè)、公益組織等社會力量以及地方人民政府按照市場規(guī)則，通過購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等方式開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，明確將建立健全碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)、碳匯權(quán)益等交易機(jī)制，推動建設(shè)交易市場、完善交易規(guī)則，為各方主體參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作提供了指引。這些規(guī)定更加突出了政策協(xié)同，通過法治保障、政策支持和技術(shù)支撐，增強(qiáng)改革中各方主體之間的協(xié)同效應(yīng)。《條例》堅持系統(tǒng)觀念、整體思維，對已有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了整合和優(yōu)化，推動生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法從量到質(zhì)的全面提升。各級政府財政縱向補(bǔ)償獲得法律依據(jù)和責(zé)任，地區(qū)政府橫向補(bǔ)償?shù)玫椒煽蚣芎鸵?guī)范，市場機(jī)制補(bǔ)償明確了發(fā)展方向和空間。
《條例》是已有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)的系統(tǒng)性整合和優(yōu)化。我國已有20余部法律法規(guī)對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作出了規(guī)定?！董h(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）明確提出國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度；森林法、草原法等專門法對某一領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提出了明確要求，但是條款規(guī)定大多是圍繞某一種生態(tài)要素或為實現(xiàn)某一類生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)設(shè)計，沒有統(tǒng)一的概念和主體，缺乏系統(tǒng)性和可操作性?！稐l例》在現(xiàn)有制度格局的基礎(chǔ)上，將經(jīng)過實踐驗證、行之有效的制度上升到行政法規(guī)層面予以固化并提升，對已有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了整合和優(yōu)化，推動生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法從量到質(zhì)的全面提升，是穩(wěn)定生態(tài)保護(hù)主體預(yù)期的重要舉措，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作提供了法律依據(jù)。
《條例》推動補(bǔ)償主體清晰化。雖然我國已經(jīng)形成了具有中國特色的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，但由于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及面廣、利益交織，實施難度較大，還有不少矛盾和問題亟待解決。《條例》首次給出了“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”的官方定義，使得“補(bǔ)償誰”“誰來補(bǔ)”的主客體關(guān)系更加清晰，即由中央財政、地方和市場來補(bǔ)償。地區(qū)間橫向補(bǔ)償重在加強(qiáng)區(qū)域治理聯(lián)動，織密織牢保護(hù)合作網(wǎng)絡(luò)。市場機(jī)制補(bǔ)償重在發(fā)揮市場主體活力，發(fā)揮有效市場功能。
《條例》為各地區(qū)探索創(chuàng)新留出了必要的制度空間。盡管各地方政府根據(jù)國家層面的指導(dǎo)和當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定了一系列地方性法規(guī)和政策，但對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式以及監(jiān)督管理等方面仍在探索階段，補(bǔ)償覆蓋范圍有限，重點(diǎn)不夠突出，獎懲力度薄弱，相關(guān)主體協(xié)調(diào)難度大。《條例》明確了生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w原則，明晰了補(bǔ)償對象、方式，并強(qiáng)化了調(diào)查監(jiān)測作用、細(xì)化了監(jiān)督管理機(jī)制，有利于地方根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況和政策文件，制定本地區(qū)實施方案及細(xì)則，在保持現(xiàn)有政策制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性基礎(chǔ)上，破解生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償探索階段出現(xiàn)的難題，為今后各地區(qū)各部門結(jié)合實際，繼續(xù)探索創(chuàng)新提供新思路、新辦法。
《條例》完善了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)配套制度和監(jiān)督機(jī)制?！稐l例》從政策配套角度，明確了財政、金融等政策措施，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮財政稅收政策調(diào)節(jié)功能，完善綠色金融體系。《條例》從信息公開角度，要求加強(qiáng)對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的監(jiān)督管理，要求政府和有關(guān)部門依法及時公開生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作情況，接受社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，審計部門對資金的管理使用情況進(jìn)行審計監(jiān)督。此外，《條例》還對統(tǒng)計監(jiān)測制度單列了要求，統(tǒng)計部門要積極開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償統(tǒng)計監(jiān)測，及時反映生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的進(jìn)展與成效。并且， 《條例》還規(guī)定了對違規(guī)違法使用生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的主體進(jìn)行處罰。這些規(guī)定都為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)保駕護(hù)航。
三、激發(fā)全社會共同貫徹落實《條例》的內(nèi)生動力
制度的生命力在于執(zhí)行。習(xí)近平總書記在2023年生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上指出，“要處理好外部約束和內(nèi)生動力的關(guān)系，要始終堅持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保持常態(tài)化外部壓力，同時要激發(fā)起全社會共同呵護(hù)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生動力”。《條例》以補(bǔ)償為紐帶、以激勵為手段，堅持生態(tài)富民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，搭建起生態(tài)受益者和保護(hù)者之間的利益分享機(jī)制，讓當(dāng)?shù)乩习傩毡Ｗo(hù)生態(tài)有利可得，激發(fā)全社會呵護(hù)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生動力，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)化為全體人民的共同行動。
強(qiáng)化頂層設(shè)計，增強(qiáng)縱向補(bǔ)償實施效力。各地區(qū)黨委政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作擺在生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展突出位置。堅持頂層設(shè)計，健全工作機(jī)制，組織和督促各級部門開展相關(guān)工作。國家發(fā)展和改革委員會、自然資源部等部門要有序推進(jìn)相關(guān)理論和規(guī)范性技術(shù)文件的研究和制定，加大與高校、科研院所、智庫咨詢等研究機(jī)構(gòu)的合作力度，加快自然資源的生態(tài)價值核算、統(tǒng)計、評估等技術(shù)領(lǐng)域的科研突破，推動發(fā)改、統(tǒng)計等部門搭建信息共享平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，為開展相關(guān)工作提供扎實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和科學(xué)指南。財政部要牽頭完善《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金分配管理辦法》，在保障資金投入的同時，及時下達(dá)、核撥補(bǔ)償資金，加強(qiáng)對資金落實和使用的監(jiān)督管理，并按照規(guī)定實施資金預(yù)算績效管理。
鞏固試點(diǎn)成效，強(qiáng)化區(qū)域橫向補(bǔ)償。各級基層政府要鞏固既有流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償經(jīng)驗探索成效，不斷優(yōu)化調(diào)整補(bǔ)償方式，建立上下聯(lián)動、左右協(xié)同的應(yīng)用機(jī)制，促進(jìn)協(xié)同治理，提升綠色高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展水平。針對前期試點(diǎn)地區(qū)存在的問題，進(jìn)一步細(xì)化中央和地方事權(quán)財權(quán)合理劃分，探索重要生態(tài)環(huán)境要素所在區(qū)域以及其他生態(tài)功能重要區(qū)、重大引調(diào)水工程水源地以及沿線保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作試點(diǎn)力度。對開展地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償取得顯著成效的，國務(wù)院相關(guān)部門可以在規(guī)劃、資金、項目安排等方面給予適當(dāng)支持，積極鼓勵地區(qū)間協(xié)議建立其他補(bǔ)償機(jī)制。適時出臺補(bǔ)償協(xié)議組織實施、爭議解決、續(xù)簽等事項實施細(xì)則，為地區(qū)間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和具體實施程序提供明確指導(dǎo)。
發(fā)揮市場效能，構(gòu)筑多元參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)拇蟾窬?。積極引導(dǎo)社會主體參與碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)、碳匯權(quán)益等交易，鼓勵銀行、基金會等參與建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金。發(fā)揮水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等各類資源環(huán)境權(quán)益的融資工具作用，建立綠色股票指數(shù)，加大社會捐贈，加入碳排放權(quán)期貨交易，建立指標(biāo)體系。積極尋求通過生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金的引領(lǐng)作用和擴(kuò)展效應(yīng)，利用市場化策略建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)循環(huán)系統(tǒng)。引導(dǎo)市場主體以產(chǎn)業(yè)化的方式促進(jìn)生態(tài)富集區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，通過激發(fā)保護(hù)區(qū)域的土地資源、勞動力、資本和自然景觀等要素的活力，提升生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化能力，并確保生態(tài)保護(hù)的參與者能夠獲得適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
強(qiáng)化考核監(jiān)督，完善責(zé)任落實的激勵約束機(jī)制。相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)要素的指標(biāo)體系建設(shè)并完善監(jiān)測報表制度，拓寬監(jiān)測范圍，細(xì)化指標(biāo)定義和統(tǒng)計口徑。各地方應(yīng)將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)任落實情況、工作成效等納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核，加強(qiáng)考評結(jié)果運(yùn)用，制定詳細(xì)可操作的考核辦法，將評價結(jié)果與生態(tài)補(bǔ)償資金分配掛鉤。同時，加大監(jiān)督問責(zé)力度，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作開展不力、存在突出問題的地區(qū)和部門納入督察范圍。
《條例》深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅持問題導(dǎo)向，聚焦當(dāng)前存在的突出問題，完善制度措施。落實好《條例》關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，能夠讓參與生態(tài)保護(hù)主體的預(yù)期穩(wěn)定下來，形成“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的流域、區(qū)域治理新格局，支持相關(guān)主體更好地履行維護(hù)生態(tài)安全和改善生態(tài)質(zhì)量的義務(wù)，保持現(xiàn)有政策制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性。新時代新征程，更應(yīng)發(fā)揮好《條例》的法治作用，全面推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作規(guī)范、科學(xué)，為美麗中國建設(shè)夯實法治根基。
（作者：中共中央黨校﹝國家行政學(xué)院﹞社會和生態(tài)文明教研部生態(tài)文明建設(shè)教研室主任、教授）
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