加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)

來源:《紅旗文稿》2022/1 作者:馮玉軍 周劍威 2022-01-11 10:14:40

  黨領(lǐng)導(dǎo)立法是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容,是確保全面依法治國偉大事業(yè)成功的根本保障。黨的十八大以來,黨對法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)基本形成,立法工作在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下朝著良法善治目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn),以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系更加完備。新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)立法呈現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特征,不僅強(qiáng)調(diào)以提高立法質(zhì)量為抓手,堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法,創(chuàng)新立法體制機(jī)制,而且積極推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度化、法治化建設(shè),在立法中實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與全面依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。

  加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法要堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一,確保黨的正確主張通過法定程序順利轉(zhuǎn)化為國家意志。基于此,黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范淵源是黨內(nèi)法規(guī)體系、中國特色社會主義法律體系以及黨規(guī)國法相互銜接融貫的準(zhǔn)據(jù)體系。

  以黨章為中心的黨內(nèi)法規(guī)體系。從黨章到條例再到規(guī)范性文件,對黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則、制度、程序與方式等做出了權(quán)威明確規(guī)定,已經(jīng)形成較為完備的關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作體制機(jī)制的黨內(nèi)規(guī)范體系。黨章總綱明確規(guī)定,“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”,“完善中國特色社會主義法律體系”,“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”,“黨必須保證國家的立法、司法、行政、監(jiān)察機(jī)關(guān),經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作”?!饵h組工作條例》規(guī)定了黨組“把方向、管大局、保落實(shí)”的領(lǐng)導(dǎo)作用以及對立法工作即“制定擬訂法律法規(guī)規(guī)章和重要規(guī)范性文件”等重大事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?!吨卮笫马?xiàng)請示報(bào)告條例》規(guī)定了黨組請示報(bào)告的義務(wù)以及事項(xiàng)范圍?!兜胤轿瘑T會工作條例》規(guī)定了地方黨委領(lǐng)導(dǎo)地方立法的職責(zé)。需要特別指出的是,黨中央還在不同時(shí)期形成或發(fā)布了一系列專門文件以加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作,包括1979年“彭真同志關(guān)于制定和修訂法律、法規(guī)審批程序的請示報(bào)告”,1991年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》,2016年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》,等等。這其中,《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》在吸收過去有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,適應(yīng)新時(shí)代加強(qiáng)和改善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的要求,有許多創(chuàng)新規(guī)定,如首次明確黨中央領(lǐng)導(dǎo)國家立法和地方黨委領(lǐng)導(dǎo)地方立法的劃分,又如,在強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的同時(shí)要充分發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用等,從而成為新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)立法最直接的效力依據(jù)和規(guī)范指引。

  以憲法為核心的法律體系。現(xiàn)行憲法確認(rèn)了黨的執(zhí)政地位,確認(rèn)了黨在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心地位。憲法第一條規(guī)定:“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”;憲法序言中也明確指出:“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下……健全社會主義法治”。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律,領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律,是我國以憲法為核心的法律體系形成和發(fā)展的政治基礎(chǔ)和根本原則,被立法法、全國人民代表大會組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等細(xì)化落實(shí),形成黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法和行政立法的法律依據(jù)。同時(shí),憲法也明確規(guī)定黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng),這意味著黨領(lǐng)導(dǎo)立法并非隨意干涉甚至取代立法,而是要尊重人大依法行使立法權(quán),做好黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作程序與立法程序的對接,善于使黨的主張通過法定程序上升為國家意志。

  黨規(guī)與國法銜接融貫的內(nèi)在依據(jù)。黨規(guī)與國法基于調(diào)整事項(xiàng)范圍不同而彼此獨(dú)立,但究其根本,二者相輔相成,統(tǒng)一于黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的偉大實(shí)踐。加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法要堅(jiān)持依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一,關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)黨規(guī)與國法的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)主要規(guī)范的是黨務(wù)關(guān)系,即黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)制度、程序與方式等,而國家法律主要規(guī)范的是國家權(quán)力關(guān)系,即國家立法權(quán)限、立法程序等。在此基礎(chǔ)上,黨章和憲法均明確規(guī)定黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)的原則,憲法、立法法則明確規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位以及堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則,這為實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國法在黨領(lǐng)導(dǎo)立法過程中的銜接與協(xié)調(diào)奠定了規(guī)范基礎(chǔ)。

  黨領(lǐng)導(dǎo)立法主要是政治領(lǐng)導(dǎo)即方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。如何確保黨的重大立法決策的正確性是關(guān)鍵問題,民主科學(xué)的決策程序則是保證重大立法決策正確的重要條件。

  遵循民主集中原則。黨領(lǐng)導(dǎo)立法必須堅(jiān)持民主集中制,一方面必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主,尊重黨員主體地位,保障黨員民主權(quán)利,發(fā)揚(yáng)各級黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性,以確保黨的立法決策的形成是黨內(nèi)民主、黨內(nèi)共識的產(chǎn)物;另一方面必須實(shí)行正確的集中,牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識,堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),保證全黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和行動(dòng)一致,保證黨的立法決策得到迅速有效的貫徹執(zhí)行。

  嚴(yán)格執(zhí)行請示匯報(bào)程序。黨組在黨委和立法機(jī)關(guān)之間扮演著上傳下達(dá)、溝通協(xié)調(diào)的紐帶作用,黨組關(guān)于重大立法問題的請示報(bào)告是立法決策的重要制度性信息來源。黨組應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行請示報(bào)告制度,及時(shí)、全面地向黨中央反映立法中的重要問題,反映人大代表和人民群眾對于立法的意愿和呼聲,豐富黨中央傾聽群眾意見的渠道,以使黨的立法決策建立在廣泛的民意基礎(chǔ)之上。

  推進(jìn)立法協(xié)商建設(shè)。各民主黨派和各界代表分別代表著各自的社會利益,這些利益之間存在沖突在所難免。執(zhí)政黨在立法決策過程中積極通過民主協(xié)商機(jī)制傾聽各方意見、整合各方利益、加強(qiáng)各方團(tuán)結(jié)、謀求各方共識,有助于提高立法決策的科學(xué)性與民主性。立法協(xié)商目前還沒有形成明確的、可操作的制度程序,因此,在完善立法決策程序中應(yīng)該注意這方面的制度建設(shè)。

  強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督程序。黨的十八大以來,實(shí)踐中已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn),如黨中央將歷次會議中提出的立法任務(wù)進(jìn)行分解,確定牽頭單位和參加單位,明確時(shí)間表,對黨的立法決策的落實(shí)情況進(jìn)行督辦。中央全面依法治國委員會加強(qiáng)了對憲法實(shí)施、立法任務(wù)等落實(shí)情況的督察以及對習(xí)近平總書記重要批示指示落實(shí)情況的督辦。這些有益的做法和經(jīng)驗(yàn)亟待上升為黨內(nèi)規(guī)范,以保證黨的立法決策得到有效貫徹落實(shí)。

  黨領(lǐng)導(dǎo)立法的目的在于使黨的主張上升為國家意志,黨的主張如果不轉(zhuǎn)化為國家意志,則只對黨內(nèi)有效而無法作為治國理政的依據(jù)。就黨的主張向國家意志的轉(zhuǎn)化設(shè)定權(quán)威管用的程序安排十分必要。

  立法啟動(dòng)環(huán)節(jié)。這是立法過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié),它決定了立法機(jī)關(guān)審議議題的方向和范圍。黨在立法啟動(dòng)中起著十分重要的作用,但并非所有立法都由黨發(fā)起,只有那些重大立法才由黨發(fā)起。實(shí)踐中黨啟動(dòng)立法的方式主要包括:交辦重大立法任務(wù),通過會議決議、文件等部署重大立法工作,提出修憲建議和立法建議,審定批準(zhǔn)立法規(guī)劃,批準(zhǔn)重要立法項(xiàng)目等。其中,立法建議與法律議案不同,黨本身不具有立法提案權(quán),而是通過提出立法建議對立法過程實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)。例如,2018年修憲就是由黨中央向全國人大常委會提出修憲建議,并委托它依照法定程序提出憲法修正案議案,提請全國人大審議。黨的十八大以來,黨中央提出立法建議的態(tài)度日益主動(dòng)明確,就國家安全、網(wǎng)絡(luò)安全、生態(tài)環(huán)境、科技創(chuàng)新、涉外法治體系建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域、前沿領(lǐng)域立法做出重要指示,國家立法機(jī)關(guān)迅速跟進(jìn),將落實(shí)中央重大決策部署作為立法工作的重中之重,整體呈現(xiàn)出數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快、效果好的特點(diǎn)。

  法律形成環(huán)節(jié)。這是國家立法機(jī)關(guān)落實(shí)黨的重大決策部署、把黨的主張轉(zhuǎn)化為國家法律的過程。首先,有提案權(quán)主體根據(jù)黨的主張向立法機(jī)關(guān)提出法律議案;其次,在法案表決中,黨員代表應(yīng)當(dāng)秉持黨員義務(wù)優(yōu)先原則,堅(jiān)決擁護(hù)和貫徹黨的主張,并積極向非黨員代表宣傳黨的主張,保證黨的主張順利轉(zhuǎn)化為國家意志;最后,法案表決通過、國家法律頒布,體現(xiàn)黨的主張與人民意志的統(tǒng)一,成為黨和國家機(jī)關(guān)、社會組織以及公民等的普遍行為準(zhǔn)則。國家立法機(jī)關(guān)對黨的主張的貫徹落實(shí)體現(xiàn)著黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國有機(jī)統(tǒng)一。盡管黨的主張與國家法律的本質(zhì)一致,但二者內(nèi)容和形式不同,國家立法機(jī)關(guān)的落實(shí)行為并非被動(dòng)的、無意義的重復(fù)。黨的主張由黨的會議集體決定,代表黨內(nèi)意志,受到黨內(nèi)法規(guī)約束,而國家法律由立法機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序?qū)徸h通過,代表人民共同意志,具有國家強(qiáng)制力,黨的立法主張只有經(jīng)過法定程序轉(zhuǎn)化為國家法律,才可以作為治國理政的依據(jù)。

  綜上所述,加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨相統(tǒng)一,建設(shè)黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)的規(guī)范體系;堅(jiān)持完善黨對立法重大問題的決策程序,提高決策科學(xué)性與民主性;堅(jiān)持完善黨的主張通過法定程序上升為國家意志的程序,確保黨的主張順利轉(zhuǎn)化為國家意志。

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  責(zé)任編輯:陳金霞

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